2021年8月20日，中共福建省委办公厅、福建省人民政府办公厅印发《福建省建设高标准市场体系实施方案》，该方案明确“推动有条件的县（市、区）探索建立农村土地经营权流转合同网签制度”。2016年10月，中共中央、国务院印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将土地承包经营权分为承包权和经营权，形成所有权、承包权和经营权“三权分置”的格局。2021年1月1日施行的《民法典》规定了土地经营权流转规则，2018年修订的《农村土地承包法》以及2021年3月1日施行的《农村土地经营权流转管理办法》都明确了土地经营权的融资担保功能，这为激活农村要素市场、提高农户金融服务可得性提供了法律支持。

但是，在实践中，土地经营权融资并没有全面展开，占涉农贷款总额比例仍然较低，存在登记公示机制未建立、抵押规则不清晰、风险处置不健全、配套措施不完善等问题。鉴于此，笔者对土地经营权融资担保的可行性操作和路径选择提出以下分析。

土地经营权抵押权实现面临以下困难。一是定性难。土地经营权的性质学界争议一直很大，有“债权说”“物权说”“二元说”等三种不同的说法。二是评估难。现行对土地经营权的评估方式可操作性不强，适用困难，加上土地价值评估机构资质要求不明确，公信力不足，使得土地经营权价值评估十分困难。同时，土地经营权价值受很多因素影响。金融机构放贷前需要进行尽调调查，必须对土地经营权价值进行评估，如果土地经营权无法确定价值或价值评估不准确，则金融机构一般不会给予贷款。三是变现难。土地经营权抵押处置手段有限，变现困难。

土地经营权抵押权实现路径选择。

第一是市场化手段。《农村土地经营权流转管理办法》第二十五条规定，鼓励建立农村产权交易市场，建立健全流转市场的运行规则，规范相关政策引导、流程引导、土地评估、融资担保等服务。这为土地经营权流转搭建市场化交易平台，有利于抵押权人有效处置抵押物。

第二是专业机构管理。是指把抵押的土地经营权委托有资质的专业机构进行管理，以管理所得收益偿还抵押权人的债务。专业机构管理可以避免因土地经营权处置困难，解决无人受让的困境。待债务还清后，土地经营权又会回到债务人手里或者由承包人按照规定收回，这也符合“三权分置”改革的目的。

第三是寻求公力救济。当抵押权人与抵押人就抵押权的实现方式无法达成一致时，抵押权人可以向法院或仲裁机构主张权利保护，典型方式有两种：一是向法院提起民事诉讼，抵押权人胜诉后，可以持胜诉判决向法院申请强制执行，如拍卖、变卖土地经营权。二是启动实现担保物权案件特别程序，起诉人可以向人民法院申请启动该程序，在取得拍卖、变卖土地经营权的生效裁定后，再向法院申请强制执行。三是向仲裁机构提出仲裁申请。抵押权人可通过仲裁委员会对争议事项进行仲裁，仲裁胜诉后可持生效的仲裁裁决书向法院申请执行。

第四是土地承包权人回购。回购制度是指，赋予土地承包权人回购选择权，在债务人无法还款时，由土地承包权人回购土地经营权。法理基础是，土地经营权本身是从土地承包经营权中脱离出来的，此时土地经营权返回给承包权人，使土地经营权与承包权合为一体，能保障承包权人的权益。回购方式主要有三种:一是在土地经营权抵押担保合同中为土地承包权人设定回购条款，赋予土地承包权人选择权。二是抵押权人通过诉讼途径进入执行阶段后，法院通知土地承包权人，让其选择是否回购土地经营权。三是如果债务人破产，管理人可以建议法院和债权人委员会为土地承包权人设立回购权。

第五是以土地经营权入股的方式实现抵押权。《农村土地经营权流转管理办法》第十六条对此进行了规定，土地承包方自愿将土地经营权入股公司，用途为农业产业化经营发展，可以通过优先股方式降低承包方的风险。

土地经营权抵押处置的保障机制。土地经营权抵押贷款潜在的风险很多，这也是金融机构放贷时十分谨慎的重要原因。在土地经营权抵押创新，特别是土地经营权抵押权处置方面，政府应发挥更积极的作用，除了可以对土地经营权抵押贷款采取贴息等支持外，还应重点做好以下工作。

健全风险补偿机制。在土地经营权抵押贷款出现逾期不良，上述处置手段都难以达到目的时，金融机构可能会遭受贷款损失，如果这种损失由金融机构独自承担，金融机构就无动力发放该类贷款。理想的方式是由政府主导建立风险补偿基金，对符合土地经营权抵押贷款予以一定比例的不良贷款补偿，同时提高对土地经营权抵押贷款不良容忍度，明确尽职规则，符合尽职免责范围的不良贷款予以免责或从轻处理。通过多方合力，增强金融机构开展该类抵押贷款业务的信心，也可以促进土地经营权融资，推动农村金融的发展。

建立保险保障机制。《农村土地经营权流转管理办法》第三十条规定，鼓励保险机构为土地经营权流转提供流转处置、履约保证等多种形式保险服务。金融机构开展土地经营权抵押贷款业务中，保险机构可为该业务提供相应的保险，保险触发条款可以为土地经营权无法流转、无法处置，导致银行债务无法全部实现等。该保险一方面为土地经营权抵押提供相应的保障，另一方面也降低金融机构放贷顾虑，提高农户的融资比率。

培育农村土地交易市场。要实现农村要素市场化配置，必须发挥市场在农村要素流转中的基础性作用，具体到土地经营权融资而言，建立土地产权交易平台可以更高效的实现土地经营权流转。可政府应在政策、资金、资源等方面加大对农村土地产权交易流转平台的支持，培育壮大农村土地交易市场，这样才能从根本上解决土地经营权实现难的问题。

（作者单位：福建省农村信用社联合社法律合规部）