7月26日，中国融资担保业协会以“三十载风雨兼程 新时代‘担’负梦想”为主题召开了中国政府性融资担保行业新时代高质量发展论坛，本次全国行业论坛第一次汇集了跨越中国融资担保行业发展的三代人。我总戏称自己是尴尬的一代，既不属于第一代“担保人”，也不属于当下财政部门主导大规模重建政府性融资担保体系的第三代。然而，他们两代人对融资担保行业的观点，我们中间一代却都能理解。时代不同、经历不同，三代人眼中的初心和高质量发展内涵迥异。

不同时代和经历的三代融资担保人共同的困惑

第一代担保人经历了行业几轮起起落落，见证了行业过度强调市场化和盈利性所导致的系统性风险全面爆发和诸多担保机构的生生死死。因此他们更强调坚守业务边界和政策性初心，守住风险底线和监管红线，从强化市场规律认知、理论建设、人才建设等基础层面去夯实中国融资担保行业高质量发展的基石。

第三代担保人享受了国发〔2015〕43号文件下发后，尤其是国家融资担保基金成立以来牵头重塑政府性融资担保体系的红利。在中央、省级和市县三级政府的强政策支撑和强激励约束机制下，短期内政府性融资担保机构实现了业务的高速发展。这一代担保人在思考机构和个体存续的价值和意义，关注以“三补一奖”为核心的财政支持政策的可持续性。

在此次论坛中，国家融资担保基金副总经理潘家宝的开场讲话却道出了一直困扰中国融资担保行业发展的核心话题。一方面强调所有合作机构要坚守支小支农的政策初心，不能在利润驱动下做大项目；另一方面强调要坚守市场化定位，不能单依靠政府、不能零保费混淆银行信用产品和担保产品，不能超过自身担保能力和地方财力片面追求做大规模。以提供普惠金融服务为根本目标的中国政府性融资担保机构如何处理政府与市场的关系，一直是个未解的难题。

在政府与市场之间何去何从

小微企业融资难、融资贵不是中国的独有难题。小微企业离散型分布特征，使得普惠金融业务从营销、操作到管理的成本都非常高昂；加之在快速变动的中国宏观经济环境和政策环境下，小微企业自身经营波动大、管理规范化程度不高等特性都导致了小微企业信贷风险高发。金融机构单纯从市场逻辑出发，综合考量风险和经营成本后所做出的选择，必然导致小微企业融资难和融资贵问题的出现。

信用担保自20世纪诞生后，一直是绝大多数政府解决小微企业融资问题的政策工具。由于其收入无法覆盖成本、风险，由此产生的社会价值又具备较强的正向外溢性，因此多为政府投资且通过各种机制维持其运行。中国20世纪90年代后期引入小微企业融资担保时，以各种所有制的公司出现，而并没有系统回答融资担保的性质、运作机制以及所需要的配套政策。

一家以政策性小微融资担保机构当以公司制出现时，如何获得良性的商业可持续性，一直是困扰行业的核心问题。在行业发展前期，补贴补偿机制不健全、社会信用体系不完善，几乎所有机构都难以做到完全聚焦于小额普惠类担保项目，都存在用大额项目为代表的非政策性业务收入去补贴普惠类业务成本的情况。成本二八分布、收入倒二八分布的规律在这个行业更是体现得淋漓尽致。部分早期成立的知名融资担保机构甚至出现经营理念过度市场化，为满足股东高回报率，业务结构严重偏离政策定位；加之经济下行，部分机构甚至出现了局部系统性风险。因此，过度市场化和追逐利润对这个行业背离初心、使命的危害，已经在行业内形成共识。

2023年我们怀揣着羡慕之情去学习外省政府性融资担保体系重建经验。这些体系重建的政府性融资担保机构，通过银担分险和“总代偿率封顶”机制降低了运营成本、控制了系统性风险，再辅以“三补一奖”机制，使辖内融资担保机构呈现了可持续发展条件。然而，我们也发现部分机构专业性减弱，过度依赖政府支持；部分地区还出现了一定程度的小微企业信贷搬家现象。一旦财政支持政策有弱化，这种模式的可持续性令人担忧。另外，从这个行业诞生开始，就有一些财政出资的机构，或因专业化运营程度低、过度行政干预引发系统风险，或因为缺乏激励机制造成活力不足。从这些现象看，完全行政化似乎也不是行业良性发展的道路。

人生是一场奇妙的旅程。20年前，我入学清华大学公共管理学院。我的导师研究领域是政府与市场，聚焦产业政策研究。我有幸参与翻译了其英文专著A Political Explanation of Economic Growth: State Survival, Bureaucratic Politics, and Private Enterprises in the Making of Taiwan’s Economy, 1950-1985. Cambridge:Harvard University Press, 2005。文中阐明产业政策成功是众多因素作用于政府与市场关系、在特定历史时刻耦合结果，也讨论了那个时期台湾出口导向型中小企业发展起来的政策背景。我自己毕业论文则讨论了中央、地方政府以及企业主体如何在各自立场去实施和执行政策，导致中国20世纪80年代中期至当时以自主发展为目标的中国汽车产业政策实施中的问题。只是没有想到，自己毕业后十多年的职业生涯会深陷一个一直在求解政府与市场关系的行业。

莫把目标和手段混淆，使命驱动才能远行

“政府出资、政策引导、市场化运行、企业化管理”的经营理念到底对不对？如何全面、完整、准确理解其中含义？我经常观察到，许多融资担保机构在争取补贴补偿政策时，强调小微企业融资担保属于准公共产品，需要财政支持；在讨论经营约束时，又强调自主经营和走市场化道路。我也会观察到许多相关部门在出台小微企业支持政策时，都会加一句“要求政府性融资担保机构加大支持力度，将担保费降至1%以下”，而并不去关心政府性融资担保机构自身作为一个市场主体，降费后能否生存。更何况，全国政策性小微融资担保机构所面临的客户对象、经营成本、资本金规模、地方配套补贴政策完全不同。“政府性融资担保机构”的标准是什么？是财政出资？是达标国办发〔2019〕6号文的要求？还是达标省级政府的要求？各省解读都完全不同。大家都根据自身立场在不同场景下，选择性地在政府与市场之间摇摆。

“政府出资”是本源，决定着政府性融资担保行业的准公共政策属性和使命，使命驱动才能远行；“政策引导”是政府激励约束政策性小微融资担保机构的重要手段和方式，政策不合理就会产生劣币驱逐良币的效果。同时，担保具备极强的金融属性，市场化锤炼才能提高专业度和风险识别能力，企业化经营才能保证具备活力，这是融资担保机构的生命线。因此“市场化运行和企业化管理”是机构维持生存的机制，更是政府支出最小成本的途径和必要手段。目标和手段不能发生异化，不能在手段中迷失了使命。